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缺人缺編制 甘肅如何建立直抵最終端的食藥監(jiān)管體系
作者:佚名    文章來源:本站原創(chuàng)    點(diǎn)擊數(shù):328    更新時(shí)間:2016/9/2
 
    中國的食藥監(jiān)管體系18年內(nèi)啟動(dòng)了4場改革。全國各地的改革嘗試又形成了以天津?yàn)榇淼恼w合一模式、以浙江為代表的基層整合模式、以深圳為代表的統(tǒng)分結(jié)合模式,而甘肅則走出一條自己的道路。
 
  “2013年開始的改革,主要是圍繞解決長期以來食品藥品監(jiān)管多頭管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)等基層‘短腿’、縣域技術(shù)監(jiān)督‘空白’等體制瓶頸,堅(jiān)持建立權(quán)威、統(tǒng)一、專業(yè)的單一食藥監(jiān)管模式!备拭C省食藥監(jiān)局宣傳處處長李開銀對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》表示。
 
  直抵最終端的監(jiān)管
 
  2013年4月,國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)管體制的指導(dǎo)意見》(下稱《意見》),啟動(dòng)新一輪食藥監(jiān)管體制改革。
 
  “甘肅省沒有機(jī)械地落實(shí)國務(wù)院的改革部署,而是借改革的機(jī)遇,徹底解決長期以來困繞食藥安全監(jiān)管的體制瓶頸,創(chuàng)造性地完成改革任務(wù),一舉建成覆蓋全省、統(tǒng)一權(quán)威的‘四位一體’監(jiān)管體系,為解決食藥安全問題奠定了堅(jiān)實(shí)的體制基礎(chǔ)!崩铋_銀表示。
 
  但是為了建立“四位一體”的監(jiān)管體系,遠(yuǎn)沒有李開銀想象的那么簡單。一個(gè)原本沒有太多歷史積累的部門,缺人、缺編制、缺地盤。但是多番改革之后,手頭的任務(wù)卻加重極多。
 
  “2013年監(jiān)管體制改革的目標(biāo),是在各級(jí)政府完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)。根據(jù)國務(wù)院《意見》要求,工商、質(zhì)監(jiān)相應(yīng)的食品安全監(jiān)管隊(duì)伍和檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)食品藥品監(jiān)督管理部門,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域設(shè)立食品藥品監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)。然而政策實(shí)際推行困難重重。加之財(cái)力和編制硬約束,許多地方也無力新設(shè)食品藥品監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)!眹倚姓䦟W(xué)院副教授胡穎廉對(duì)本報(bào)表示。
 
  “與此同時(shí),中央要求各地在機(jī)構(gòu)中將市縣政府機(jī)構(gòu)數(shù)量控制在18~22個(gè),強(qiáng)調(diào)一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)。但現(xiàn)實(shí)中地方政府機(jī)構(gòu)數(shù)量普遍超編,隨著工商、質(zhì)監(jiān)部門屬地分級(jí)管理,機(jī)構(gòu)數(shù)量超標(biāo)問題更為嚴(yán)重。一方面是食品安全問責(zé)壓力,另一方面是機(jī)構(gòu)改革的政績動(dòng)力,于是整合職能相近的市場監(jiān)管部門成為地方政府在政策過程中的理性選擇!
 
  同時(shí)根據(jù)國家食品藥品監(jiān)督管理總局統(tǒng)計(jì),機(jī)構(gòu)改革前后食品安全監(jiān)管對(duì)象從700萬增加到1100萬,但食藥監(jiān)管人員編制僅從10.3萬增加到約16萬,兩者比例明顯失衡。
 
  面對(duì)這樣的現(xiàn)狀,甘肅省食藥監(jiān)改革者只能堅(jiān)持自己的定位前行,用一份最美、最專業(yè)的“商業(yè)計(jì)劃書”,去爭取黨委政府給予支持。
 
  在李開銀看來,此前三輪改革僅僅是解決了專業(yè)化的監(jiān)管體系從“無”到“有”的問題,但食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)只設(shè)置到縣一級(jí),每個(gè)縣約十余名監(jiān)管人員,鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)基層沒有配備監(jiān)管人員,大量監(jiān)管人力和設(shè)備集中在省、市層面,監(jiān)管資源配置呈“倒金字塔”格局。這種食品藥品安全城鄉(xiāng)二元監(jiān)管體制,導(dǎo)致廣大農(nóng)村地區(qū)成為監(jiān)管“洼地”,甚至是“無人管”的監(jiān)管空白盲區(qū)。
 
  “但城鄉(xiāng)基層(包括城市街道、社區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社)承載著全省60%以上人口,是食品的主要生產(chǎn)、流通和消費(fèi)場所,是風(fēng)險(xiǎn)聚集和多發(fā)領(lǐng)域。誰來保證農(nóng)民飲食用藥安全?填平農(nóng)村監(jiān)管‘洼地’,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化監(jiān)管和監(jiān)管服務(wù)均等化,成為甘肅各級(jí)改革探索的主攻方向和行動(dòng)自覺。”李開銀表示。
 
  甘肅省編辦分別在食藥監(jiān)、工商、質(zhì)監(jiān)三個(gè)部門召開兩場座談會(huì),聽取省、市、縣及工商所人員意見,并派多個(gè)聯(lián)合調(diào)研組分赴基層開展“解剖麻雀式”的調(diào)研,準(zhǔn)確把握到了食藥監(jiān)特征和面臨的食藥安全實(shí)際,擬定了一份直擊痛處的商業(yè)書。
 
  雖然一位見證甘肅省食藥監(jiān)改革之初的專家對(duì)本報(bào)表示,“改革之初,這條說服之路不好走,局里的領(lǐng)導(dǎo),帶著人反復(fù)向相關(guān)部門陳述改革的必要性和應(yīng)解決的問題,改革每個(gè)點(diǎn)是因?yàn)槭裁矗蠹易罱K達(dá)成了共識(shí),各部門形成了推動(dòng)改革的積極合力!苯⒁粋(gè)抵達(dá)最終端的專業(yè)監(jiān)管體系成為了改革的追求。
 
  “我們希望在每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)設(shè)立食品藥品監(jiān)管所。初期,省編辦的意見是參照工商所設(shè)置模式按區(qū)域設(shè)所,也就是幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立食藥監(jiān)管所,但是工商所的職能是為市場經(jīng)濟(jì)服務(wù),是按經(jīng)濟(jì)屬性來決定機(jī)構(gòu)設(shè)置。而食藥監(jiān)管所的職能是為轄區(qū)居民提供食藥安全保障,要保證監(jiān)管服務(wù)的均等性,要做好食藥安全工作,必須要落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政府的屬地責(zé)任。如果按區(qū)域設(shè)所,很難落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政府屬地責(zé)任。最終,省編辦在充分調(diào)研基礎(chǔ)上,同意在每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)設(shè)立食藥監(jiān)管所。”李開銀。
 
  因地制宜靈活編制
 
  其實(shí)人和編制是最為頭疼的事情。因?yàn)橐诿恳粋(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)設(shè)立監(jiān)管所,全省1434個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道),成立一個(gè)機(jī)構(gòu)最少應(yīng)配備3人,由此計(jì)算至少需要增加4300個(gè)人員編制。
 
  “在全省人員編制總盤子不能突破,新增人員編制從哪里來,國務(wù)院改革18號(hào)文件只給出了劃轉(zhuǎn)的方案,而全省從市縣工商系統(tǒng)連人帶編只能劃轉(zhuǎn)1600名,人員編制缺口很大?我們建議放權(quán)給縣級(jí)政府去調(diào)劑,由縣域去盤活存量。寧縣經(jīng)驗(yàn)、慶陽模式已經(jīng)給出了很好答案-‘調(diào)劑’,一舉破解了人員編制來源渠道問題,為改革掃清了障礙!崩铋_銀在解釋這份改革“商業(yè)計(jì)劃書”時(shí)表示。
 
  《甘肅省人民政府關(guān)于改革完善市縣食品藥品監(jiān)督管理體制的實(shí)施意見》要求,“縣區(qū)食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道設(shè)置食品藥品監(jiān)督管理所,為其派出機(jī)構(gòu),科級(jí)建制,實(shí)行雙重管理,以縣市區(qū)食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)管理為主。食品藥品監(jiān)督管理所人員編制,一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)不少于5名,二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)不少于4名,三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)不少于3名,所需編制從基層工商所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)劃生育服務(wù)中心等現(xiàn)有編制中劃轉(zhuǎn)、調(diào)劑解決。街道食品藥品監(jiān)督管理所人員編制參照二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備。”
 
  在解決了人員編制之后,甘肅省食藥監(jiān)局的另外一個(gè)拳頭就是如何專業(yè)執(zhí)法,專業(yè)執(zhí)法離不開的執(zhí)法依據(jù)——食品藥品檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)。
 
  “堅(jiān)持做縣級(jí)設(shè)置食品藥品檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的想法,無論是過去、現(xiàn)在還是未來,我們都認(rèn)為是正確的。沒有一個(gè)權(quán)威獨(dú)立的檢測機(jī)構(gòu),你就無法擺脫為市場左右的執(zhí)法!鄙鲜鰧<冶硎尽
 
  但是根據(jù)中央18號(hào)文件和甘肅省編辦的初期意見是,按區(qū)域設(shè)置食藥檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu),也就是幾個(gè)縣區(qū)設(shè)置一個(gè)檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)!耙粋(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣城的距離都100多公里,如果發(fā)現(xiàn)問題食品,再把它拉到縣城,如果溫度過高,樣品也會(huì)變樣,更何況縣與縣之間!币娮C甘肅食藥監(jiān)管改革的專家表示。
 
  “我們反復(fù)建議在每一個(gè)縣區(qū)設(shè)置食藥檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu),如果按區(qū)域設(shè)置檢驗(yàn)機(jī)構(gòu),會(huì)因?yàn)槭乘幈O(jiān)的屬地化管理,很難以得到地方積極配合,實(shí)際達(dá)不到建設(shè)效果。而食品安全技術(shù)監(jiān)督的屬性,決定了必須要有大量的現(xiàn)場檢、快速檢、經(jīng)常檢,在一個(gè)縣域內(nèi),把好轄區(qū)食品安全關(guān),必須要有一個(gè)檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu),如同,每個(gè)縣區(qū)都有縣醫(yī)院一樣,是保證居民健康的標(biāo)配機(jī)構(gòu)!崩铋_銀表示。
 
  最終,甘肅省食藥監(jiān)還是拿下來這塊的支持力度,省編辦在調(diào)研基礎(chǔ)上,同意了在每個(gè)縣區(qū)設(shè)立食藥檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu),組建市縣食品藥品稽查局和食品藥品檢驗(yàn)檢測中心。
 
  甘肅省食藥監(jiān)用這樣一份美麗充實(shí)的商業(yè)計(jì)劃書獲得了青睞,從人員編制、到財(cái)政,從車輛到辦公場所,食藥監(jiān)體系構(gòu)建的所需都納入了這個(gè)盤子。2013年11月,全省完成了從省到鄉(xiāng)都配置了機(jī)構(gòu),人員更是伸入村委會(huì),村組。從在機(jī)構(gòu)設(shè)置、力量配備、資源配置和經(jīng)費(fèi)保障等方面切實(shí)予以傾斜,向基層一線下沉,構(gòu)建了城鄉(xiāng)一體化、無盲區(qū)、全覆蓋的行政管理、監(jiān)管執(zhí)法、技術(shù)支撐和基層監(jiān)管“四位一體”監(jiān)管工作體系,實(shí)現(xiàn)了對(duì)食品生產(chǎn)、流通及消費(fèi)環(huán)節(jié)和藥品安全的集中統(tǒng)一管理。
 
  改革仍在進(jìn)行
 
  改革一時(shí)間解決1500新增多個(gè)機(jī)構(gòu)的辦公場所、辦公設(shè)施設(shè)備、執(zhí)法裝備配備以及人員到位、人員上崗培訓(xùn)等問題。在全省大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)食品藥品監(jiān)管所規(guī)范化建設(shè)工作,推動(dòng)地方各級(jí)政府解決基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)辦公用房、人員調(diào)配等,省局籌集大量財(cái)政資金,為基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)配備計(jì)算機(jī)、快檢箱、執(zhí)法記錄儀、執(zhí)法服等辦公執(zhí)法裝備,保證基層監(jiān)管人員安“居”樂業(yè)。同時(shí)省、市、縣三級(jí)全方位開展業(yè)務(wù)培訓(xùn),推動(dòng)新進(jìn)人員從知識(shí)結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)由“外行”向“內(nèi)行”轉(zhuǎn)變,全面推進(jìn)監(jiān)管信息化工作,建成覆蓋省、市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)的食藥監(jiān)管專網(wǎng),行政審批、稽查執(zhí)法、抽檢等核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)陸續(xù)投入應(yīng)用,監(jiān)管信息化能力穩(wěn)步提升,建立了從農(nóng)田到餐桌的一系列監(jiān)管制度,構(gòu)建了行政管理 、監(jiān)管執(zhí)法、技術(shù)支撐和基層監(jiān)管“四位一體”監(jiān)管體系。
 
  但是,甘肅省食藥監(jiān)體系的改革并沒有因此止步,而是從更專業(yè)的角度去發(fā)現(xiàn)存在的問題,期許能夠讓監(jiān)管更完美。
 
  “部分新成立的基層監(jiān)管機(jī)構(gòu),監(jiān)管執(zhí)法和檢驗(yàn)檢測業(yè)務(wù)用房緊缺,需要地方政府統(tǒng)籌解決。特別是沒有執(zhí)法車輛編制,無法為基層監(jiān)管所配備執(zhí)法車輛,嚴(yán)重影響監(jiān)管效能和監(jiān)管人員積極性!边@是李開銀所擔(dān)憂的。
 
  讓甘肅食藥監(jiān)系統(tǒng)擔(dān)憂的是人才梯隊(duì),專業(yè)化監(jiān)管人員嚴(yán)重短缺的問題!坝捎诟鞯靥貏e是縣域有食品藥品專業(yè)教育背景的人員本身就少,新組建的監(jiān)管機(jī)構(gòu)很難充實(shí)有專業(yè)背景的人員,大量新進(jìn)人員是非專業(yè)背景人員,一方面,從國家層面要把監(jiān)管隊(duì)伍能力建設(shè)擺在突出位置,組織開展大面積集中輪訓(xùn),要把‘外行’變?yōu)椤畠?nèi)行’,這樣是比較現(xiàn)實(shí)的。另外,國家應(yīng)明確職業(yè)化監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)意見,規(guī)定專業(yè)人員比例并納入對(duì)地方政府考核,以保證地方監(jiān)管隊(duì)伍的專業(yè)化,防止亂進(jìn)人!崩铋_銀表示。
 
  此外,他認(rèn)為當(dāng)前甘肅省縣區(qū)食藥檢驗(yàn)人員短缺問題十分突出,具有中級(jí)、高級(jí)職稱的食藥專業(yè)技術(shù)人員奇缺,制約了縣區(qū)食藥檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)計(jì)量認(rèn)證和法定檢驗(yàn)資質(zhì)的取得。他建議,國家要研究制定配套政策,把基層檢驗(yàn)檢測專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍建設(shè)納入中長期規(guī)劃,認(rèn)真加以解決,通過三、五年教育培養(yǎng),初步建成一支專業(yè)化的基層食藥檢驗(yàn)隊(duì)伍,為食藥系統(tǒng)實(shí)施專業(yè)監(jiān)管提供支撐;鶎邮乘帣z驗(yàn)檢測能力建設(shè),要充分認(rèn)識(shí)其復(fù)雜性和現(xiàn)實(shí)困難,各級(jí)要保持長期的工作定力,不能急于求成,通過長期扎實(shí)工作,逐步形成縣區(qū)技術(shù)監(jiān)督能力。
 
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