林小昭
[ 一位熟悉《規(guī)劃》的知情人士說,全國城鎮(zhèn)化工作會(huì)議最快也要到兩會(huì)之后才能召開,開這個(gè)會(huì)議要拿出一些具體的方案,比如已經(jīng)編制完成的《規(guī)劃》,目前仍在征詢意見中 ]
近日有媒體報(bào)道稱,全國城鎮(zhèn)化工作會(huì)議正在積極籌備,城鎮(zhèn)化發(fā)展總體綱要《全國促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃 (2011~2020年)》(下稱《規(guī)劃》)已經(jīng)編制完成,即將對外發(fā)布。
“目前還沒最后確定什么時(shí)間召開會(huì)議。”一位參與《規(guī)劃》編制的人士告訴《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》,目前《規(guī)劃》應(yīng)該已經(jīng)編制完成并上報(bào),有望在今年兩會(huì)后出臺(tái)。
另一位熟悉《規(guī)劃》的知情人士說,全國城鎮(zhèn)化工作會(huì)議最快也要到兩會(huì)之后才能召開,開這個(gè)會(huì)議要拿出一些具體的方案,比如已經(jīng)編制完成的《規(guī)劃》,目前仍在征詢意見中。
《規(guī)劃》或兩會(huì)后出臺(tái)
消息稱,《規(guī)劃》由國家發(fā)改委牽頭,包括國土資源部、住建部等在內(nèi)的十多個(gè)部委共同參與編制!兑(guī)劃》將涉及全國20多個(gè)城市群、180多個(gè)地級(jí)以上城市和1萬多個(gè)城鎮(zhèn)的建設(shè)。中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所所長孫久文說,《規(guī)劃》估計(jì)在兩會(huì)之后出臺(tái),內(nèi)容可能和全國主題功能區(qū)規(guī)劃比較接近。
前述熟悉《規(guī)劃》的人士說《規(guī)劃》在征詢過程中有很多不同的意見,“規(guī)劃本身還不夠成熟,仍需要討論和商量! 他認(rèn)為,《規(guī)劃》應(yīng)該體現(xiàn)新型城市化理念,即集約、智能、低碳、綠色的理念,解決農(nóng)民工進(jìn)城、市民化等問題。
國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長肖金成也認(rèn)為,目前城鎮(zhèn)化過程中最大的挑戰(zhàn)還是農(nóng)民工進(jìn)城問題,雖然中國城鎮(zhèn)化率已達(dá)到51%,但若以享受城市公共服務(wù)的戶籍人口計(jì)算,僅有36%左右,剩余15%左右的農(nóng)村進(jìn)城人口只是在城市里打工,統(tǒng)計(jì)為城市人口,但并沒有享受到和市民一樣的公共服務(wù)和社會(huì)保障,是“半城市化”。
肖金成對本報(bào)說,只有解決好進(jìn)城農(nóng)民工的市民化問題,才能將人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來,土地才可能進(jìn)一步集中,農(nóng)業(yè)集約化以及農(nóng)民收入才有可能提高!斑@是一個(gè)系統(tǒng)工程,主要矛盾在城市,不在農(nóng)村。”
但要解決進(jìn)城民工的市民化問題并非易事。過去城鎮(zhèn)化主要是地方政府層面的推動(dòng),盡管在城市擴(kuò)張方面取得不少成績,但在涉及深層次的戶籍改革、農(nóng)民工市民化等方面,進(jìn)展甚微。2012年8月,媒體曾披露,國家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組在全國不同城市調(diào)研發(fā)現(xiàn),“戶改幾乎遭遇所有市長的反對”。
戶籍制度改革直接與教育、社保、醫(yī)療等諸多福利掛鉤!八麄兿M贻p的在這里干活,年齡大的回去,不想解決這部分人市民化問題!睂Υ,肖金成認(rèn)為,國家應(yīng)該出臺(tái)相應(yīng)的、強(qiáng)有力的政策配套和制度供給。
縣改區(qū)迎熱潮?
在城鎮(zhèn)化熱潮下,地方城市的擴(kuò)張熱情亦隨之高漲。例如蘭州的削山造城,部分沿海城市的填海造城、海濱新區(qū)建設(shè)等;不少地方對撤縣建區(qū)也熱情高漲。
2012年12月,清遠(yuǎn)市清新縣撤縣設(shè)區(qū)獲批,設(shè)立清遠(yuǎn)市清新區(qū),以原清新縣的行政區(qū)域?yàn)榍逍聟^(qū)的行政區(qū)域。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),目前全國醞釀撤縣設(shè)區(qū)的地方多達(dá)數(shù)十個(gè)。
有專家認(rèn)為,對一些轄區(qū)人口、城市產(chǎn)業(yè)已經(jīng)完全融入城市的郊縣而言,撤縣建區(qū)是必要的。但對部分遠(yuǎn)郊縣和經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度不大的縣來說,撤縣建區(qū)只是為了擴(kuò)大城市經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)規(guī)模。在部分地方實(shí)行省管縣之后,地級(jí)市政府擔(dān)心所屬縣脫離自己的控制,出于這種目的,很多地方掀起了縣改區(qū)的熱潮。
國家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家說,根據(jù)調(diào)研,一些距離地級(jí)市較遠(yuǎn)、自身特色經(jīng)濟(jì)較為突出且有輻射帶動(dòng)作用的縣,改為市轄區(qū)后很多權(quán)限收歸市里,這些縣變成了“半級(jí)政府”,城市的整體規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展定位、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和歷史特色等都受到了限制,從而制約了自身發(fā)展。“改為區(qū)之后很多地方的自身內(nèi)在生長動(dòng)力也隨之弱化。”
根據(jù)民政部統(tǒng)計(jì),全國市轄區(qū)數(shù)量從2000年的787個(gè)增至2011年的857個(gè),縣級(jí)市從400個(gè)降到369個(gè)。一些百強(qiáng)縣如順德市、南海市、錫山市、吳江市等已相繼變?yōu)槭休爡^(qū)。而廣東增城市、湖南長沙縣、四川雙流縣等全國各區(qū)域發(fā)達(dá)縣市也將變區(qū)。
“過去十多年,地級(jí)市發(fā)展速度很快,發(fā)展過程中吸附了周圍一些優(yōu)秀縣的發(fā)展能量,并把一部分縣(市)改為區(qū),以前縣改市的方向就轉(zhuǎn)為縣改區(qū)。”竹立家說,大規(guī)模的縣改區(qū)會(huì)造成資源過度向中心城市集中,而缺乏合理的城市等級(jí)體系,農(nóng)村現(xiàn)代化所需要的資源也將十分有限。
竹立家說,中國是個(gè)巨型大國,農(nóng)業(yè)和農(nóng)村十分重要,必須保留相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村人口,縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要保障。相比而言,縣改市、鎮(zhèn)改市更有利于強(qiáng)化農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
日前浙江正爭取國家在浙江率先開展撤鎮(zhèn)設(shè)市試點(diǎn),將條件具備的鎮(zhèn)升格為小城市。按照計(jì)劃,首批入選的27個(gè)實(shí)力強(qiáng)、人口多、城區(qū)面積大的中心鎮(zhèn)將有望變成鎮(zhèn)級(jí)市。
“將來城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)應(yīng)該在縣城、城關(guān)鎮(zhèn)和重點(diǎn)鎮(zhèn),這是一個(gè)大的方向。”北京大學(xué)中國地方政府研究院院長彭真懷認(rèn)為。 |