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哪個城市更透明
81個城市財政透明度大排名
清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授 俞喬 ● 喬誌東
一位經(jīng)常參加政府宴請的駐華使館官員曾這樣告訴記者，中國有著最好的酒店、最貴的食物和令他們“羨慕不已”的輕松記帳。
今年股市里有一個“真實的笑談”。3月26日，國務(wù)院召開第五次廉政工作會議提出“禁止用公款購買香煙、高檔酒和禮品”。第二天，白酒板塊全線重挫。中國的高檔酒被誰喝掉？“答案已經(jīng)揭曉�！�
財政預(yù)決算、“三公經(jīng)費”，這些“政府辦了什么事、花了多少錢”的賬目要不要公開？
對此，2007年發(fā)布的《政府信息公開條例》明確了“陽光政府”的信息公開要求：“凡是不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的政府信息，都要向社會公開�！�
但條例自2008年5月1日正式施行以來，不愿公開、不敢公開、不屑公開現(xiàn)象普遍存在。
《中國經(jīng)濟周刊》獨家授權(quán)發(fā)布的清華大學(xué)《中國市級政府財政透明度研究》報告，將研究主體定位在了比省級財政更為細化的市政府：據(jù)當(dāng)前可獲得信息最近、最完整的2010年數(shù)據(jù)顯示，81個市政府，達到全國財政透明平均水平的僅43%。即使將平均水平作為及格線，多數(shù)市政府“不及格”；如果按照“60分及格”的標(biāo)準(zhǔn)，則僅有7個城市過線，及格率僅為8.6%。
在財政公開的信息中，政府更愿意公開預(yù)算，而不是決算。而對于預(yù)算外花銷，81個市政府無一公開。分析證明，人均GDP、外貿(mào)因存度和領(lǐng)導(dǎo)人是影響財政透明度的三大因素。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院經(jīng)濟學(xué)教授俞喬告訴《中國經(jīng)濟周刊》，地方政府就像是上市公司，政府本質(zhì)上也是經(jīng)濟單位，需要向所有利益相關(guān)者公開信息。只有信息公開透明化，才能保障民主化的進一步實現(xiàn)。
公共財政研究三個核心問題：政府的收入從何而來？政府的開支用到何處？政府的財務(wù)如何管理？
財政收入來源于對社會公眾的強制性征收，政府開支應(yīng)用于提供公共產(chǎn)品以增進公眾福利水平。公眾是委托人，政府為代理人，公共財政的透明就是解決信息不對稱導(dǎo)致政府代理人問題的關(guān)鍵一步。
2011年起，清華大學(xué)《中國市級政府財政透明度研究》課題組對中國地級以上的市政府財政透明度進行研究，包括22個省(不含臺灣省)、5個自治區(qū)的地級市政府與4個直轄市政府，未含縣級市政府。以2010年國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)為標(biāo)準(zhǔn)，從全國22個省、5個自治區(qū)中選取經(jīng)濟發(fā)展水平最高的3個地級以上城市及4個直轄市為研究樣本。其中青海和西藏由于其統(tǒng)計年鑒只統(tǒng)計省會城市，所以此次樣本城市共計81個，占全國283個地級以上市近1/3。
由于各類統(tǒng)計數(shù)據(jù)發(fā)布的滯后性，2010年為當(dāng)前可獲得信息最近、最完整的年份，依據(jù)此分析該年市政府財政透明度。
81個城市財政透明度及格僅7個，及格率為8.6%，
其中北京第一，石河子最末
根據(jù)IMF(國際貨幣基金組織)《貨幣和財政政策透明度良好做法守則》，并結(jié)合中國的實際情況，《中國市級政府財政透明度研究》提出了衡量財政透明度的8項指標(biāo)：
(一)公布政府的結(jié)構(gòu)和職能；
(二)公布顯示政府與其他公共部門關(guān)系圖；
(三)公布2011年預(yù)算內(nèi)財政報告；
(四)公布政府性基金、土地出讓金、三公消費、政府負債信息；
(五)公布2010年預(yù)算執(zhí)行情況的報告；
(六)公布2010年決算報告；
(七)公布2010年預(yù)算會計基礎(chǔ)(現(xiàn)金制/收付制)以及編制和介紹預(yù)算數(shù)據(jù)所使用的標(biāo)準(zhǔn)；
(八)公布2010年預(yù)算外活動、債務(wù)和金融資產(chǎn)、或有負債和稅收支出信息。除第四項指標(biāo)是根據(jù)我國市級政府的實際情況增加的內(nèi)容外，其余所有指標(biāo)為IMF規(guī)定的國際通用標(biāo)準(zhǔn)。
將所選出的81個城市根據(jù)8項指標(biāo)的得分加總，得出各市級政府財政透明度指數(shù)排行。
結(jié)果表明：全國平均值3.46分，僅占滿分8分的43%�？傮w而言，中國市級政府財政透明度處于不及格的狀態(tài)。
其中，北京得分最高為6分，占滿分的75%；上海其次，為5.75分，占滿分的72%；此外，得分占滿分的比例超過60%(4.8分)的城市還有南陽、成都、宜昌、三亞、杭州；加總共7個城市，僅為81家城市的8.6%；若以80%為良好表現(xiàn)(6.4分)，則81個城市中無一達標(biāo)。
得分在4分以上(占滿分比例50%以上)的城市有34個，為81家城市的42%。
得分最低的十個城市依次是：酒泉、邯鄲、煙臺、拉薩、洛陽、烏魯木齊、松原、包頭、慶陽、石河子。
除北京、上海、成都、杭州外，其余直轄市、省會城市、計劃單列市與其他地級市相比較，在財政透明度方面并無明顯優(yōu)勢。
預(yù)算透明，決算隱秘，預(yù)算外不公布
在8個單項指標(biāo)中，得分最高的是(一)公布政府的結(jié)構(gòu)和職能，得分為0.93分，也就是說在幾乎所有城市的政府網(wǎng)站上都可以找到諸如組織結(jié)構(gòu)框架、主要領(lǐng)導(dǎo)簡介等內(nèi)容。
并列排名第二的是(三)公布2011年預(yù)算內(nèi)財政報告和(五)公布2010年預(yù)算執(zhí)行情況的報告，均為0.77分。一個值得注意的現(xiàn)象是，應(yīng)該同步公布更彰顯“透明度”的預(yù)算和決算，政府往往總是選擇其中一項公布，且公布預(yù)算的情況要遠遠好于公布決算的情況——(五)公布2010年預(yù)算執(zhí)行情況的報告為0.77分，而(六)公布2010年決算報告僅為0.21分。
至于(七)公布2010年預(yù)算會計基礎(chǔ)(現(xiàn)金制/收付制)以及編制和介紹預(yù)算數(shù)據(jù)所使用的標(biāo)準(zhǔn)得分情況依然很低，為0.05分。因為會計使用方法的不同，如果不公布所用標(biāo)準(zhǔn)，公眾在對其預(yù)算、決算情況進行監(jiān)督的時候?qū)o法找到可依據(jù)的途徑。
令人更加遺憾的是，得分最低的(八)公布2010年預(yù)算外活動、債務(wù)和金融資產(chǎn)、或有負債和稅收支出信息，得分情況的均值為0，也就是說在被調(diào)查的81個城市中，沒有一個城市的政府公布預(yù)算外活動，而這一項也是最容易揮霍各地政府積攢的“小金庫”的地方。
其中特別要說明的是，(四)公布政府性基金、土地出讓金、“三公消費”、政府負債信息得分為0.2分。這一項并不是IMF財政透明度手冊中的項目，而這一項也是極富中國特色的一項，是容易產(chǎn)生“小金庫”的場所。政府性基金可以用于各地市政府投入企業(yè)的資金，可以存放在企業(yè)之中，在花費時方便使用。土地出讓金更是作為各地市政府財政來源非常重要的一項。另外諸如“三公消費”、政府負債等都是近年來通過媒體和公眾的輿論監(jiān)督而備受矚目的項目。遺憾的是，這些資金的使用情況都處于幾乎不透明的狀態(tài)之中。
影響財政透明度的三大因素：人均GDP、外貿(mào)依存度和領(lǐng)導(dǎo)人
人均GDP、外貿(mào)依存度和市級領(lǐng)導(dǎo)人的教育背景和任職背景，在這三個因素中，外貿(mào)依存度和市級領(lǐng)導(dǎo)人的教育背景對財政透明度的影響最大，而人均GDP與財政透明度基本呈正相關(guān)。外貿(mào)依存度是對外開放程度的一個重要衡量指標(biāo)，對外開放往往意味著信息對外公開；領(lǐng)導(dǎo)人本身所受教育對他在任期間的社會治理方式有直接的影響。
外貿(mào)依存度是當(dāng)?shù)剡M出口總額和GDP的比值。外貿(mào)依存度決定該市經(jīng)濟對外開放程度。外貿(mào)依存度越高，反映出來的對外開放程度就越高，經(jīng)濟就越傾向于外向型。外部流動資金更傾向于流向信息完全的市場，因為掌握的信息越完全，信息不對稱所帶來的逆向選擇和道德風(fēng)險就越小，交易成本就越低，投資的風(fēng)險就越低，收益就越有保障。
腐敗的投資環(huán)境勢必增加了發(fā)展外貿(mào)的交易成本，所以，發(fā)展進出口貿(mào)易需要透明公開的環(huán)境，讓資金能夠順暢地流動，從而帶動生產(chǎn)與消費。從這個角度來看，財政透明度和外貿(mào)依存度的關(guān)系就很好理解了，外貿(mào)依存度越高，所在地的政策環(huán)境就越需要公開透明，所以財政也就越透明。因此，外向型經(jīng)濟的發(fā)展對公共財政透明有著正向的顯著影響。
另一方面，中國一直奉行政府主導(dǎo)經(jīng)濟的發(fā)展模式。作為主要領(lǐng)導(dǎo)的市委書記對其轄區(qū)發(fā)展有直接作用，而任職前的教育背景直接影響到施政行為。一般而言，教育程度越高，其視野就越開闊，思考問題的角度亦從大處著眼。接受過在國民教育序列中的正規(guī)本科教育的市委書記分析問題的角度一般較傾向于理性思考，而沒有正規(guī)教育的書記易于根據(jù)長期基層經(jīng)驗判斷。
就公共財政信息公開而言，有正規(guī)本科學(xué)歷的書記傾向于支持信息公開，并可能在制度化上做一定的努力；而沒有正規(guī)本科學(xué)歷的書記對信息公開可能持實用態(tài)度，主要從是否有利于搞好任期內(nèi)工作的角度考慮。
據(jù)統(tǒng)計，81個城市中，市政府黨委書記中，有正規(guī)本科學(xué)歷者共計47人，非全日制統(tǒng)招本科、專科畢業(yè)、黨校研究生或通過再教育取得學(xué)歷者共計34人。其中，4個直轄市、5個計劃單列市的市委書記全部擁有正規(guī)本科學(xué)歷。
統(tǒng)計有正規(guī)本科學(xué)歷的47位市委書記對應(yīng)的城市透明度排名，得出的平均值為3.72分，高于全國平均值3.46分。
專訪《中國市級政府財政透明度研究》課題組負責(zé)人俞喬：
地方政府要學(xué)上市公司
《中國經(jīng)濟周刊》記者 張璐晶｜北京報道
《中國經(jīng)濟周刊》：您的研究對象為什么是市而不是省？
俞喬：目前國內(nèi)對財政透明度的研究還多集中于省級政府的層面上，對中國而言省級政府還不是真正意義上的本級財政。我們研究的不足之處，就是未包括所有的地級市和縣級市政府在內(nèi)；另外還可能遺漏某些公共財政指標(biāo)。
《中國經(jīng)濟周刊》：研究中所用IMF財政透明度法則是否適用于中國國情？
俞喬：和上市公司的治理相同，現(xiàn)代政府的公共治理都有共同的準(zhǔn)則，例如，透明、問責(zé)等等。小農(nóng)經(jīng)濟時代的家族式管理是不愿意公開的主要原因，這可以便利管理者花錢和尋租。人民的政府，必須健全問責(zé)機制，公開公共財政的目的是向全民負責(zé)，政府要給社會定期講講，全民的資金是存銀行還是去投資，多少用在民生、哪些用于政府部門運轉(zhuǎn)，哪些是正常運轉(zhuǎn)費用、哪些是屬于過度開支，這對現(xiàn)代政府而言是非常重要的。
中國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟體，如果還采用傳統(tǒng)經(jīng)濟的治理機構(gòu)，僅對上負責(zé)是行不通的。只有實現(xiàn)第一步財政公開，才有真正意義上的監(jiān)督。中國社會的民主化本質(zhì)上是做好兩件事：第一是領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生機制：怎么選出領(lǐng)導(dǎo)人、怎么監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)人；第二就是公共財政的決策機制：政府怎么籌錢、怎么花錢、怎么管錢。腐敗得以產(chǎn)生一個重要原因是信息不對稱產(chǎn)生的逆向選擇和道德風(fēng)險，提高財政透明度，對改善公共治理和防止腐敗具有決定性意義。
《中國經(jīng)濟周刊》：您認為目前各部門、各級政府的財政透明度情況如何？
俞喬：總體來說，現(xiàn)有的市級政府財政透明度遠不盡如人意。除少數(shù)市以外，大多數(shù)市政府的公共財政信息處于不透明或“半透明”狀態(tài)，與黨的要求和社會公眾的希望相比，有著很大的差距。就信息公開的內(nèi)容而言，困難最大是公開政府的預(yù)算外收支情況、決算情況，以及預(yù)算編制的具體方法。當(dāng)前，公共財政透明水平在相當(dāng)程度上取決于經(jīng)濟開放程度和主要領(lǐng)導(dǎo)的意識，而制度與機制的因素不明顯。
81個城市就好比81家上市公司，因為政府本質(zhì)上也是經(jīng)濟單位，需要向所有利益相關(guān)者公開信息。但是現(xiàn)有的法律條文中并沒有“硬性”規(guī)定，只有2007年的一部《中華人民共和國政府信息公開條例》，但它的約束力還不高，需要逐步提高。這又涉及到誰來推動的問題，各地人大一定要起到作用，積極推動立法。
另外，媒體、社會公眾等可以發(fā)揮很大的推動作用，促使政府和人大加快公共財政的透明化進程。在信息化技術(shù)發(fā)達的今天，技術(shù)層面的操作完全可行。
《中國經(jīng)濟周刊》：提高財政透明度的意義是什么？
俞喬：“三公經(jīng)費”公開、財政透明度提高是政治改革中非常重要的一部分，但這也相當(dāng)于把政府的手腳綁起來。在研究結(jié)果中，人均GDP越高越想公開，外貿(mào)依存度高的因為吸引外商需求也需要公開，正規(guī)本科學(xué)歷的黨委書記多傾向于公開。一般地級市的人口規(guī)模為幾百萬人，已經(jīng)相當(dāng)于世界上一個小型國家的人口。把經(jīng)濟賬捂著，實際上是對公共事務(wù)采取一種傳統(tǒng)家族式的治理方式，家族治理最糟糕的結(jié)果就是任用親信，中飽私囊。各地政府改善政治治理的第一步就是提高財政透明度。
政治層面的改革，主要有兩點，其一是如何選擇好的領(lǐng)導(dǎo)；其二是選才之后，公共財政的監(jiān)督和管理，起點就是財政透明度。發(fā)達國家選舉后的“以財控政”、約束無限政府都是對財政監(jiān)督的表現(xiàn)。
“三公”公開要有“條條框框”
《中國經(jīng)濟周刊》記者 張璐晶｜北京報道
5月17日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《2012年政府信息公開重點工作安排》，要求各部門對今年的財政預(yù)算決算、“三公經(jīng)費”支出等信息的公開“邁出較大步伐”。在部門預(yù)算中，各項支出被要求要細化到項級科目。
今年以來，中央部門的信息公開似乎邁出了“一大步”。截至5月，已經(jīng)有92個中央部門公布了預(yù)算。然而，已公布預(yù)算中的住房保障支出和尚未公布的“預(yù)算外的三公經(jīng)費”再次引發(fā)討論。
5月底，財政部部長謝旭人指出，2012年中央本級和各部門的“三公經(jīng)費”預(yù)算、決算，將在全國人大常委會批準(zhǔn)2011年中央決算后公開，行政經(jīng)費支出情況也將一并公開。
即便如此，“看不見”、“看不懂”，依然是老百姓對于政府信息公開的主要感受。而對于政府而言，不公開要挨罵，公開后又要面對質(zhì)疑。事實上，這是在公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)之下，對于政府消費是否合理的一次對制度建設(shè)的呼吁。
有評論指出，如果制度和標(biāo)準(zhǔn)付之闕如，只是把政府接受公民監(jiān)督演繹成媒體和輿論一年一度的道德批判大會，甚至某些部門被指責(zé)得漏洞百出卻仍是一副能奈我何的姿態(tài)，則民眾的感受，無異于在一個金碧輝煌的酒店里難以找到適合方便的洗手間，一般的煎熬，一般的無奈。
誰在阻礙“三公”公開
全國人大常委會預(yù)算工作委員會主任高強曾指出，政府難以公開“三公”支出的原因在于基礎(chǔ)工作不到位。
一位地方審計官員的話更加犀利：“三公經(jīng)費”的面紗相當(dāng)難揭，原因至少有二。一是一些官員官本位思想和體制根深蒂固；二是“三公花費”確實有不少見不得光的“貓膩”。這其中很大的一部分阻力，源于已有的“獲利者”。
今年兩會期間，全國人大代表、四川省委常委、常務(wù)副省長魏宏在接受《中國經(jīng)濟周刊》專訪時表示，政府“三公經(jīng)費”的支出是必要的。由于目前“三公經(jīng)費”概念不清晰，支出規(guī)模沒標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)計范圍不規(guī)范，“三公經(jīng)費”的信息大多沒有面向社會公開才給人以想象空間，才形成目前輿論一邊倒的態(tài)勢。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院經(jīng)濟學(xué)教授俞喬告訴《中國經(jīng)濟周刊》，公共財政監(jiān)督管理的起點就是財政透明度，隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)達，公眾參與公共事務(wù)的熱情大大提高，涉及到老百姓自己的事情，通過網(wǎng)絡(luò)反逼政府，想知道納稅人花錢花到了哪里的需求進一步提升�！皬拈L治久安的角度，增加財政透明度，不僅使得政府規(guī)模得以擴大，同時也增進了民眾對政府的支持。而且說清楚‘隱含’也是對政府的制約和對官員的保護�！�
借鑒上市公司信息披露
一位不愿意透露姓名的地方官員表示，公開難的原因在于，政府公布“三公經(jīng)費”的出發(fā)點，到底是為了應(yīng)對上邊政策的一種策略，還是真正對人民負責(zé)，真心實意地接受人民的監(jiān)督制約。
去年各部門公布的“三公數(shù)據(jù)”，差異很大，由于沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的解釋，許多數(shù)據(jù)令人費解。從2010年公務(wù)接待費決算數(shù)這一項來看，最高的國家稅務(wù)總局為66587.15萬元，最低的國務(wù)院發(fā)展研究中心僅為5.84萬元，兩者相差超過一萬倍。又如，2010年公務(wù)用車購置及運行費，農(nóng)業(yè)部15140萬元(公車費用占“三公費用”比重達64%)，與教育部的199萬(公車費用僅占“三公費用”的7.8%)兩者相比，相差巨大。
全國人大代表、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青指出，“三公經(jīng)費”的統(tǒng)計口徑不一致就難以有所比照。基于組織結(jié)構(gòu)、人員構(gòu)成等諸多因素，各部門公布的最終絕對數(shù)字的高低并不必然說明相關(guān)工作的優(yōu)劣。缺乏權(quán)威部門把關(guān)，“自說自話”的數(shù)據(jù)難逃選擇性公開的命運。
“三公經(jīng)費”的使用，是否有一個合理的范圍？匯信資本董事總經(jīng)理葉翔認為，有些部門公務(wù)開支多，有些部門開支少，多的未必就不合理，少的未必就有理有據(jù)。因為部門有大小，人員數(shù)量也不同。同時，由于業(yè)務(wù)性質(zhì)不同，按人均計算“支出標(biāo)準(zhǔn)”也不合理。
對此，葉翔建議，不同部門的公務(wù)消費比較，可借鑒解讀上市公司信息披露的方法劃定標(biāo)準(zhǔn)，最常用的就是同業(yè)比較�；谛袠I(yè)性質(zhì)對各政府部門實行分類，把監(jiān)管部門與其對應(yīng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)比較，就能發(fā)現(xiàn)一些問題。比如，政府部門該類業(yè)務(wù)支出，“總不能超過該部門所在行業(yè)的平均水準(zhǔn)”，而且其支出的增長，也應(yīng)該低于整個行業(yè)的增長，即實行“業(yè)務(wù)分類橫比，行業(yè)內(nèi)部縱比”。
俞喬表示，要做到真正的財政透明，不僅要公布最后的結(jié)果，還要公布公式和方法，接受人民監(jiān)督。
除了這些具體的方式方法，魏宏表示，要狠抓“三公經(jīng)費”的治理源頭�！皯�(yīng)看到現(xiàn)有的‘三公’開支管理機制存在根本的制度性缺陷，這個缺陷就是‘三公’開支預(yù)算缺乏有效的監(jiān)督，而這正是現(xiàn)有的預(yù)算制度的缺陷造成的。要解決這個問題，就需要把‘三公’經(jīng)費的決定權(quán)和使用權(quán)分離�！� |
